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Política y Desarrollo: Marco fiscal de desarrollo de los proyectos de alianza público-privada


  • Carlos Sully Bonelly G. | 29-11-2020

Los compromisos fiscales derivados del Apoyo Financiero Público (AFP) en los contratos de Alianza Público-Privada (APP), descritos en un artículo anterior (El Apoyo Financiero Público para la Viabilidad de Proyectos de Alianza Público-Privada), pueden ser directos o contingentes, o una combinación de ellos, y pueden crear problemas en las finanzas públicas, tanto a nivel presupuestario como en el balance de las cuentas públicas. Por esta razón, en las leyes de APP se establece un Marco Fiscal que limita los compromisos públicos de estos contratos. 

Aunque puede haber cierta incertidumbre respecto al valor de los compromisos directos, normalmente no dependen de eventos futuros inciertos. Tal como mencioné en un artículo anterior, estos compromisos directos pueden ser: i) aportación de recursos públicos en forma de  subvención durante la construcción, aportación de capital a la SVP (o deuda subordinada); ii) o pagos por disponibilidad, o subvención durante la explotación, supeditado a la disponibilidad del servicio o el activo; y iii) y peajes sombra, o subsidio por unidad o usuario de un servicio.

Los compromisos indirectos (contingentes), son pagos cuya ocurrencia, momento y magnitud dependen de sucesos futuros inciertos, tal como: i) garantías sobre variables de riesgos determinadas (P. Ej. demanda o el tipo de cambio), compensando a la parte perjudicada según los establecido en el contrato; ii) cláusulas de compensación, por daños o pérdidas causadas por eventos de fuerza mayor no asegurables; iii) cancelación de compromisos de pago, por un monto acordado en caso de un incumplimiento de pagos de la parte pública o privada; y iv) garantías de deuda u otras mejoras crediticias, para cancelar parte o la totalidad de la deuda. 

Las directrices a seguir para la correcta gestión fiscal de las APPs son: la evaluación de las consecuencias fiscales; el control a la exposición agregada de todos los contratos; la consignación presupuestaria, y reflejar los compromisos en las cuentas e informes públicos.

Para la evaluación de los impactos fiscales, se requiere cuantificar, por una parte, los compromisos fiscales, y, por otra, la disponibilidad presupuestaria. En un artículo anterior (Estudios y Proceso de Desarrollo y Evaluación Continua de los Proyectos de Alianza Público-Privada), vimos como se realizaba la evaluación fiscal de los proyectos de APP, sobre la base del estudio de Viabilidad Económico-Financiera del proyecto y el Modelo de Simulación Financiera, considerando diversos escenarios de desarrollo y la sensibilidad del impacto fiscal a las principales variables del modelo.

Sin embargo, como los compromisos públicos son a largo plazo y pueden ser contingentes, no es fácil decidir si estos son presupuestariamente asequibles. Esta asequibilidad, o disponibilidad presupuestaria, se evalúa considerando las limitaciones presupuestarias anuales y en algunos casos, el marco de gastos a medio plazo (por lo general, tres años). Es por esto que se establece el Control del Impacto Fiscal Agregado de las APPs, que supone, además de considerar la exposición fiscal de cada proyecto, considerar también objetivos o límites del impacto fiscal agregado. Una opción es como porcentaje del ingreso presupuestario anual, como en Brasil, y otra opción es como porcentaje del PIB, como en Perú y República Dominicana. La nueva Ley 47-20 de APP dominicana establece un límite anual del 3% del PIB, revisable cada 3 años.

Con relación a la consignación en los Presupuestos Públicos de los compromisos de las APPs, algunos países han establecido procedimientos que permiten salvar las dificultades que supone consignar estos compromisos en el ciclo presupuestario anual, tanto los compromisos directos como contingentes. Los compromisos directos a corto plazo no tienen mayor problema (como las subvenciones de capital durante la construcción), ya que los pagos se consignan de forma similar a los compromisos de los contratos de obra. En cambio, presupuestar los compromisos directos a largo plazo, y especialmente los contingentes, es más complejo, y exponen a la parte privada al riesgo de que los pagos no se realicen conforme a lo establecido. Para solucionar este problema, algunos gobiernos han creado un apartado en los presupuestos para contingencias, desde el que se puedan hacer pagos inesperados, tanto para cubrir un pasivo en particular como una variedad de pasivos contingentes. Otra alternativa, como en Colombia y Brasil, es crear un fondo de pasivo contingente, o fondo de garantía (que puede estar dentro o fuera de las cuentas públicas) al que se hacen transferencias por anticipado, y desde el que se hacen los pagos correspondientes.

En cuanto a la Rendición de cuentas y elaboración de informes, la mayoría de los gobiernos recopilan la información financiera en tres tipos de informes: i) estadísticas financieras gubernamentales, para poder hacer una comparación a nivel internacional, sujetas a normas como las que establece Eurostat para los países de la Unión Europea, o el Manual de Estadísticas Financieras Gubernamentales del FMI (GFSM); ii) los estados financieros gubernamentales, sujetos a normas reconocidas internacionalmente, tal como el Sistema Europeo de Cuentas (SEC-2010) y las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), concretamente la NICSP-32 para las APPs; y iii) documentación y elaboración de informes presupuestarios, no sujetos a ninguna norma internacional, aunque existen materiales de referencia que promueven la transparencia, como el Manual de Transparencia Fiscal del FMI y las Buenas Prácticas para la Transparencia Presupuestaria de la OCDE.

El reconocimiento de los compromisos de las APPs en los estados financieros gubernamentales es una buena práctica de transparencia de las cuentas públicas, especialmente los pagos directos del gobierno, como si crearan activos públicos, pasivos o gastos. Esto es importante porque se suelen establecer límites u objetivos fiscales de deuda pública y déficit presupuestario, y reconocer o no estos compromisos de las APPs puede influir en la decisión del gobierno de emprender una APP, o cómo estructurarla. Con carácter general, las normas del SEC-2010 se basan en quien asume los mayores riesgos del proyecto para decidir donde reflejar el activo y el pasivo correspondiente, a diferencia de las NICSP-32 que lo hace en función de quien ejerce un mayor control del activo y el servicio correspondiente. Por tanto, si el socio público de la APP asume los mayores riesgos, según el SEC-2010, o ejerce al mayor control del proyecto, según las NICSP-32, deberá reflejar las inversiones del proyecto en las cuentas públicas como gasto de inversión en el momento de su realización, con el correspondiente impacto en deuda imputada por el importe de las inversiones.

Con relación a la divulgación de los compromisos, la mayoría de las normas de elaboración de informes y estadísticas coinciden en que aun cuando los compromisos de los proyectos de APP no se reconozcan como pasivos, se deben divulgar en notas de estados financieros e informes, con los contenidos posterior a la contratación, tal como: información básica del proyecto; riesgos; motivo de la elección de la APP; información financiera; Apoyo Financiero Público; tarifas; desempeño; condiciones de rescisión del contrato; y renegociaciones o cambios.

D. Carlos Bonnelly Ginebra

Santo Domingo, a 20 de noviembre de 2020


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