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El apoyo financiero público para proyectos de alianza Público-Privada


  • Carlos Sully Bonelly G. | 13-11-2020

Dada la naturaleza de los proyectos de APP, intensos en capital y con un largo período de maduración, la mayoría requieren Apoyo Financiero Público (AFP) para resultar financieramente viables, tanto para aumentar la rentabilidad del capital como la calidad crediticia de la deuda ante las instituciones financieras. Existen diversas formas de AFP atendiendo a las características financieras de los proyectos. Este apoyo puede ser firme y/o contingente, y puede ser durante la construcción y/o la explotación. 

Por ejemplo, durante la construcción el AFP puede ser en forma de subvención o participación en el capital de la Sociedad Vehículo del Proyecto (SVP), y durante la fase de explotación pueden ser pagos por la disponibilidad del servicio, “peajes sombra” en función de la demanda, o subvención de parte de la tarifa cobrada a los usuarios. También, el AFP puede ser al inicio de la explotación, o durante la misma, por ejemplo, con la garantía de participar en el capital de la SVP en el caso de que la demanda real en una autopista de peaje sea menor que la esperada, con el objeto de reestructurar la financiación, disminuir la deuda, y poder atender el servicio de la misma con los ingresos generados.

Otra forma de AFP puede ser la inclusión en el contrato de zonas complementarias de explotación comercial o industrial, ya que estos ingresos adicionales pueden ayudar a estructurar la financiación del proyecto. 

El AFP está tan generalizado como los propios proyectos de APP. En América Latina, la mayoría de los proyectos de APP incorporan algún tipo de AFP, ya sea firme o contingente. Brasil, por ejemplo, líder regional en volumen de inversión y número de proyectos de APP, hace un uso extensivo del AFP con pagos de la administración contratante por las disponibilidad de la infraestructura y/o el servicio, y otorgando préstamos en condiciones preferentes, tal como el Banco Nacional de Brasil para el Desarrollo Económico y Social. De hecho, la viabilidad comercial del programa brasileño de APP depende en gran medida de la deuda proporcionada por sus bancos públicos.

Este uso de la AFP experimentó un dramático aumento a partir de la crisis financiera de 2008, como consecuencia de las dificultades para estructurar la financiación de los proyectos. En otras palabras, ante las condiciones más estrictas exigidas por los prestamistas, a las que se unieron las mayores restricciones de los acuerdos bancarios de Basilea III, los gobiernos han tenido que recurrir al AFP para poder estructurar la financiación de los proyectos y tratar de mantener el ritmo de inversión en infraestructuras públicas.

Proyectos con Apoyo Financiero Público (firme y contingente) de países en desarrollo, desde 1993 hasta 2016 

Fuente: BID, 2018, “Bringing PPPs into the Sunlight”

Sin embargo, el AFP debe ser objeto de evaluación, analizando proyecto por proyecto el posible impacto fiscal y disponibilidad de los recursos públicos requeridos, atendiendo a las siguientes recomendaciones: 

• Es de suma importancia que las administraciones públicas comprendan el posible impacto fiscal que pueden llegar a tener compromisos públicos, firmes y/o contingentes, y establezcan procedimientos de evaluación y control antes de concluir con la elección de una APP.

• Las administraciones públicas deben evaluar cuidadosamente si los proyectos de  APP generan Valor por Dinero, en comparación con la contratación pública tradicional, y que esta evaluación esté integrada adecuadamente en el proceso de planificación general de inversión pública, para garantizar que la decisión de usar la APP está justificada.

• Además, el AFP no debe superar el esfuerzo estrictamente necesario para conseguir la viabilidad económico-financiera de los proyectos, teniendo en cuenta que: i) el inversor privado relacionado con el capital social del proyecto debe asumir una parte sustancial de riesgos, dada la naturaleza de su inversión (con una mayor rentabilidad), y que el inversor no asociado al capital del proyecto (los prestamistas) requiere ciertos tipos de garantías relacionadas con aquellos riesgos fuera del control de los patrocinadores. En caso contrario, de exceder el esfuerzo estrictamente necesario, se perdería el efecto incentivador del AFP, y la ganancia de eficiencia asociada a la gestión y financiación privada. 

Si se siguen estas recomendaciones, el AFP a los proyectos de APP puede ser un mecanismo eficaz para canalizar recursos privados a las políticas de inversión pública en infraestructuras, compatibilizando el objetivo económico y social que persigue la administración pública con el estrictamente financiero que persigue el inversor privado.  


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