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Desarrollo y Democracia: Buenas prácticas para estructurar los contratos de APP


  • Carlos Sully Bonelly G. | 21-10-2020

El uso de las Propuestas de APP de Iniciativa Privada, también denominadas Propuestas No-Solicitadas (PNS), permiten que los gobiernos se puedan beneficiar del conocimiento e innovación del sector privado, pero también pueden tener ciertos inconvenientes, como desviar recursos públicos de los planes estratégicos y prioridades de los gobiernos, y desincentivar la competencia en el proceso de licitación, y, lo que es peor, generar corrupción. Para evitar esto, y garantizar que las Propuestas generen Valor por Dinero, así como la sostenibilidad fiscal de los compromisos, los gobiernos deben aprender de la experiencia de otros países y seguir procedimientos de buenas prácticas, especialmente en la evaluación de las Propuestas. 

Al igual que las Propuestas de APP de Iniciativa Pública, la evaluación de las Propuestas de APP de Iniciativa Privada debe ser continua durante todo el proceso de desarrollo de la APP, pudiéndose desestimar en cualquier momento del proceso si deja de ser viable o sostenible fiscalmente. En un próximo artículo trataré este proceso iterativo de evaluación continua, así como los diferentes estudios que se llevan a cabo en las diferentes fases de desarrollo de los proyectos de APP.

Las buenas prácticas para implementar Propuestas de APP de Iniciativas Privadas vienen recogidas en un informe del Banco Mundial, “Lineamientos para el Desarrollo de una Política de Gestión de Iniciativas Privadas en Proyectos de Infraestructuras” (Volumen I, II y III, 2017), en el que se distinguen las siguientes fases de desarrollo: i) Presentación; ii) Evaluación; iii) Desarrollo (o diseño de la APP); y iv) Contratación. 

En la fase de Presentación, los proponentes presentan las Propuestas y se comprueba si la documentación está conforme a lo establecido, y que los objetivos de los proyectos están alineados con los del Programa de APP, así como a la consideración de interés público del proyecto. Para lograr que las Propuestas sean de calidad, las buenas prácticas en esta fase son: i) unas instrucciones claras sobre la documentación a presentar, y la metodología de los estudios requeridos; ii) centralizar la presentación en un único organismo público, o Unidad de APP; iii) fijar un plazo determinado para la presentación de las Propuestas, y cobrar una tasa por la revisión; iv) requerir credenciales técnicas y financieras; y v) proteger la propiedad intelectual de las Propuestas.

Sólo los proyectos alineados con los objetivos públicos deberían se objeto de evaluación, atendiendo a las siguientes prácticas: i) procedimientos y criterios claros de evaluación, en unos plazos razonables;  ii) tener en cuenta en los criterios de evaluación la adecuación al programa de APP, la viabilidad del proyecto, el Valor por Dinero de la APP, y la accesibilidad económica y responsabilidad fiscal; iii) un análisis comparativo (benchmarking) con otros proyectos similares; y iv) difundir información sobre el proceso de presentación y evaluación de las Propuestas, así como del proceso de contratación a seguir. 

En cuanto al Desarrollo (o diseño de la APP), los estudios que se realizan durante esta fase son mucho más rigurosos y detallados que los estudios de viabilidad previos. En esta fase, es conveniente que la Unidad de APP sea la que desarrolle y diseñe directamente la APP. En la práctica, es menos probable que los posibles licitadores participen en una la licitación si saben que el proponente de la Propuesta ha diseñado la APP. 

Además, cuando la Unidad de APP desarrolla el proyecto (apoyado por consultores externos), se maximiza la igualdad de condiciones de la licitación. En otras palabras, limitar la participación del proponente de la Propuesta en el Desarrollo del proyecto permite a la Unidad de APP, por ejemplo: i) definir el objetivo y alcance del proyecto; ii) fortalece su posición de negociación; iii) iguala las condiciones de licitación, fomentando la competencia, y logrando mayor Valor por Dinero; y v) se desarrolla capacidad técnica e institucional. 

Si no hay recursos para contratar asesores externos, la Unidad de APP puede pedir que el proponente desarrolle los estudios técnicos y financieros de forma específica, pero regidos por un contrato entre las partes para la mayor transparencia del proceso, definiendo las responsabilidades, el mecanismo de compensación, los plazos, las disposiciones de transparencia, confidencialidad y conflictos de interés, entre otros aspectos. 

Una vez aprobado el proyecto de APP, el organismo público competente prepara y realiza la Contratación, tratando de evitar distorsionar la competencia con excesivos incentivos al proponte de la Propuesta durante la licitación, y otorgando un plazo suficiente para que los licitadores puedan preparar y presentar sus propuestas. 

Crear condiciones de igualdad en estos procesos de licitación es un verdadero reto para los gobiernos, y es la razón por la que publiqué previamente un artículo titulado “Cautela con las Propuestas de APP de Iniciativa Privada”, especialmente cuando el proponente de la Propuesta tiene una gran ventaja competitiva sobre los demás licitadores. Además de la mayor información sobre el proyecto, el Proponente puede tener la ventaja, por ejemplo, de ser propietario del terreno donde se emplaza el proyecto, o que tenga una patente, o simplemente que se beneficie de alguna forma de proyectos adyacentes o relacionados.

D. Carlos Bonnelly Ginebra

Madrid, a 16 de octubre de 2020


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